《公墓管理暂行办法》的困境与乱象

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1992年8月民政部颁布的《公墓管理暂行办法》（以下简称《办法》）距今已有33年，其规定老旧、粗糙，以原则性规定居多，很多问题在《办法》中都没有得到合理的、统一的法律解释，造成市场运营的混乱，与现行的《殡葬管理条例》也无法协调。《办法》由于法律效力不高，约束力也不强，地方上执行处罚措施难度大，以致造成公墓的困境与乱象。主要表现在以下几个方面：

经营性公墓使用期满后续期问题规定不清——

《办法》规定经营性公墓收取墓穴管理费的周期最长不得超过20年。这一1998年颁布的部门规章《关于进一步加强公墓管理意见》距现在早已过20年，公墓使用期限届满后如何处理的问题开始暴露出来。目前我国在续期制度上几乎没有明确统一的规定，各地自行制定操作办法，这给实践中这类问题的处理带来极大不便。

根据现行地方性法规规章规定，经营性公墓使用权期限届满之后大致有以下几种做法：

第一，期满后经营者通知购墓者办理继续使用手续，购墓者逾期不办理的按无主墓处理。

第二，期满后一律停止使用，没有续期机会。

第三，期满后由购墓者自行联系公墓经营者续期，超过时限未续期的由经营者自行处理骨灰。

第四，未规定期满后的处理办法。

关于到期通知权利人的方式、时间也没有清楚、统一的规定，由各地自行规定。例如《山东省公墓管理办法》《辽宁省公墓管理办法》采取了到期前180天通知权利人进行续期办理的做法。

到期后续缴护墓管理费年限也无统一规定。例如重庆市经营性公墓经营单位一般要求续缴墓穴管理费的周期至少是10年（或20年，最长不超过20年），而购墓者往往更倾向于双方协商。

设置续费宽限期的做法也不统一。例如有些地区规定1年的宽限期，但在实践中一些经营者为了留住购墓者，往往给予的宽限期都超过1年。在宽限期满后，丧主仍未续期缴费，受葬者的骨灰应如何处置也是一个需要解决的问题。

没有明确经营性公墓的用地来源——

用于安葬城镇居民死后遗体或骨灰等物的公共设施包括墓穴及骨灰存放格位。建造墓穴和骨灰存放格等殡葬设施时所占用的土地，皆为墓葬用地。根据国家住建部制定实施的《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011），殡葬设施属于商业服务业设施用地（B类）下的子项其他服务设施用地（B9）。殡葬设施就包含了骨灰存放处及墓穴设施用地。遗憾的是，现行殡葬法规中并未见到有关于经营性公墓用地的来源、土地类型的条文规定。只能从民政部出台的关于清理非法公墓的通知推测出我国经营性公墓用地应为国有土地，属于建设用地范畴，必须通过招标、拍卖、挂牌方式出让土地使用权。涉及到占用林地的还需要林业部门严审。也就是说从相关部门发布的文件来推测，殡葬用地姓“公”是要大于姓“商”的，但也很有必要做一个统一的规定。

经营性公墓市场准入混乱——

经营性公墓市场准入的混乱首先表现在非法公墓大量流入市场。该类非法公墓是指申报材料不全，未按程序报批，擅自建造并对外进行经营活动的公墓。建设正规合法的经营性公墓需要一系列审批流程，有法可依。

然而在实践中，有许多经营者不严格遵照法规要求的公墓准入流程违规修建，造成相当数量的非法公墓流入市场。此前，民政部多次发文督促清理整顿公墓，要求严禁未经批准的公墓继续营业，但各地公墓管理情况仍然得不到很明显改善。有些非法公墓有当地民政部门当“保护伞”，得以一直存活。例如前几年有群众举报重庆某区的某公墓是没有营业执照的非法经营的公墓。该区民政局在明知此公墓申请手续不全的情况下仍予以审批，颁发公墓经营许可证，这当中必有隐情。事件曝光之后记者通过调查得知，该区民政局为了一己私利，每年都从公墓经营中收取分红，利用行政权力保护违法公墓十几年。还有一些公墓是因为历史遗留问题成为了无证经营的非法公墓，让当地民政部门很是难办。例如据媒体爆出的某省某公墓无证经营近30年，至今仍在出售墓穴。如果在全国范围内清查类似事件，恐怕数量会多得惊人。非法公墓得不到彻底清顿，不仅会扰乱公墓的正常经营秩序，更会侵害墓地消费者和其他合法经营者的权益。（两个案例可自行百度查询）

经营性公墓市场准入混乱还表现在规定的经营主体不明确。这一问题在前几天的文章《关于经营性公墓的一些政策理解》里介绍过，这里再强调一下：《殡葬管理条例》第九条：“任何单位和个人未经批准，不得擅自兴建殡葬设施。”《公墓管理暂行办法》第五条：“经营性公墓由殡葬事业单位建立。”二者的规定存在矛盾。

由于制定法规时的不严谨导致《条例》和《办法》的规定存在矛盾。由于前者法律效力高于后者，我们暂且以前者规定为准，但这一问题关系整个经营性公墓市场主体的准入制度的完善，应当尽早解决。

还有诸多问题是当下法规规章无法解决或者规制效果不理想的，又譬如墓地经营性用地使用权的界定不清、经营主体规定相互矛盾、价格管控、用地审批的问题等等。

现行《公墓管理暂行办法》的滞后性亟待通过系统性立法修订破解。

今年5月，民政部发布《2025年立法工作计划》。在立法重点方面，立法明确，制修订《公墓管理暂行办法》等，稳妥推进殡葬改革，完善殡葬管理体制机制。

期待通过修订明确续期规则、规范用地属性、统一市场准入标准等，最终构建权责清晰、监管有力、服务优质的现代殡葬治理体系，真正实现“逝有所安”的民生保障。

（全文完）

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